ZOOM 3/1997
Juni
1997

Illegalisierungs- und Abschiebegesetz

Wieder liegt ein Gesetzesenwurf auf dem Tisch, mit dem das österreichische Fremdenrecht neu gestaltet werden soll. Tatsächlich sind es gleich mehrere Gesetze, die hier geändert werden sollen: Fremdengesetz, Aufenthaltsgesetz, Ausländerbeschäftigungsgesetz und Asylgesetz. Sollte das Asylgesetz tatsächlich so geändert werden, wie dies Karl Schlögels Regierungsvorlage vorsieht, bedeutet dies den endgültigen Abschied Österreichs von seiner Rolle als Asylland. In diesem Zusammenhang noch von einem „Integrationspaket“ zu sprechen, ist blanker Zynismus.

In der öffentlichen Diskussion wird derzeit vor allem von „Zuwanderungsstopp“ beziehungsweise von der Einschränkung des Familiennachzuges im Austausch gegen eine raschere Integration der anwesenden AusländerInnen gesprochen. Ein Widerspruch in sich.

Daß sich Männer, denen verboten wird, ihre Familien nachzuholen, schlecht integrieren lassen, liegt auf der Hand. Abgesehen davon zieht eine derartige Maßnahme natürlich massive menschenrechtliche Probleme nach sich. In der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ist das Recht auf Einheit der Familie verankert, und diese ist in Österreich ein Gesetz im Verfassungsrang.

Oberstes Gebot: Außerlandesschaffung

Doch wie immer, wenn es um Änderungen des Fremdenrechtes geht und um AusländerInnenquoten gefeilscht wird, geht jener Bereich, wo es keine Quoten gibt und auch nicht geben kann, völlig unter: das Asylrecht. Obwohl es hier nicht um große „Ausländerfluten“ geht, die nur darauf warten über „uns“ hereinzubrechen, stehen wir kurz vor einer weiteren Verschärfung des ohnehin viel zu restriktiven, unmenschlichen und in vielen Bereichen völkerrechtswidrigen Asylgesetzes.

Um die Kirche im Dorf zu lassen: 1996 gab es 6991 Asylanträge, 18 % mehr als im Vorjahr. Von insgesamt 9090 im Jahr 1996 bearbeiteten Fällen (inklusive Altfällen) wurden nur 716 positiv erledigt.

Vieles im aufenthaltsrechtlichen Teil des „Integrationspaketes“ ist menschenverachtend, doch im Flüchtlingsrecht geht es um Leben oder Tod, um Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung. Die Leichtigkeit, mit der in Österreich an diesen sensiblen Bereich herangegangen wird, ist unerträglich, die Schaffung von neuen „refugees in orbit“ vorprogrammiert.

Die lang überfällige Legalisierung der in den letzten Jahren durch die Löschnak-Gesetze in die Illegalität Gedrängten wird wieder nicht stattfinden. In Zukunft sollte es theoretisch eine bessere Möglichkeit geben, Flüchtlingen, die zwar nicht unter den engen Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) fallen, aber dennoch als schutzwürdig erachtet werden, ein befristetes Aufenthaltsrecht einzuräumen. Doch ist unklar, wie sehr von diesen Möglichkeiten durch die zuständigen BeamtInnen des Bundesasylamtes Gebrauch gemacht werden wird.

Einige wenige verfahrensrechtliche Verbesserungen sind vorgesehen, wie etwa die Einrichtung eines unabhängigen Bundesasylsenats. Das Problem dabei ist jedoch, daß das Anforderungsprofil genau auf jene BeamtInnen zurechtgeschneidert wurde, die auch bisher in der 2. Instanz über Asylanträge entschieden haben. Nur diese werden es schaffen, einen Platz im neuen Bundesasylsenat zu bekommen.

Hauptstrategie des neuen Asylgesetzes ist es, den Zugang zu einem ordentlichen Asylverfahren dramatisch einzuschränken. Dazu sind im wesentlichen drei Maßnahmen vorgesehen: die Abweisung des Asylantrages wegen „offensichtlicher Unbegründetheit“, die Zurückweisung des Antrages wegen Unzulässigkeit und die faktische Nichtannahme des Antrages aufgrund eines mehr als dubiosen Verfahrens an der Grenze. Das Gesetz verfolgt nur noch ein Ziel: die möglichst rasche negative Entscheidung und die Außerlandesschaffung des Flüchtlings.

Bisher gab es immer das „Problem“, daß durch die relativ lange Verfahrensdauer im Fall des Ergreifens von Rechtsmitteln, eine Rückschiebung des Flüchtlings ins sogenannte „sichere Drittland“ unmöglich war. Die vertraglichen Vereinbarungen (Rückschiebeabkommen), die eine derartige Maßnahme in der Regel nur innerhalb einer Woche erlaubten, verhinderten dies. Also mußte immer ins Heimatland (Verfolgerland) abgeschoben werden. Doch dabei kam es oftmals zu Problemen, da Abschiebungen oft aufgrund von fehlenden Verkehrsverbindungen unmöglich waren, oder sich die Verfolgerländer regelmäßig weigerten, sogenannte „Heimreisezertifikate“ auszustellen, wenn die Flüchtlinge keine Reisepässe mehr besaßen. Ein weiteres Problem – wenn auch, betrachtet man die öffentliche Diskussion, ein immer kleiner werdendes – war die schlechte Optik, wenn etwa bekannt wurde, daß wieder ein/e politisch VerfolgteR seinen Peinigern ausgeliefert wurde.

Aus diesem Grund strebt Österreich nun eine „saubere Lösung“ an: Dem Flüchtling wird entweder direkt an der Grenze mit dem Hinweis, er/sie hätte sich bereits in einem sicheren Land befunden, die Einreise verweigert, oder hat er/sie es bis zum Bundesasylamt geschafft, wird ihm/ihr in beinahe allen Fällen (Ausnahme: Direktflug, Heißluftballon ohne Zwischenstop) mitgeteilt, daß der Asylantrag unzulässig ist, weil die Einreise über ein sicheres Drittland erfolgt ist und ja dort ein Asylantrag eingebracht werden kann, oder daß der Antrag offensichtlich unbegründet ist.

Internationale Standards als Papiertiger

Die Ablehnung von offensichtlich unbegründeten Asylanträgen ist im internationalen Flüchtlingsrecht üblich, die zu erwartende brutale österreichische Auslegung dieser Bestimmungen allerdings nicht. Wir müssen davon ausgehen, daß, geht es nach unseren BeamtInnen, faktisch jeder Asylantrag „unbegründet“ sein wird.

Offensichtlich unbegründet sollen Asylanträge unter anderem schon dann sein, wenn die AsylwerberInnen an der Feststellung des maßgeblichen Sachverhaltes nicht mitwirken (Folter- oder Kriegstraumatisierte haben oft Probleme mit „Mitwirkung“), oder im Herkunftsstaat aufgrund der allgemeinen politischen Verhältnisse, der Rechtslage und -anwendung in der Regel keine begründete Gefahr vor Verfolgung aus den in der Genfer Flüchtlingskonvention genannten Gründen besteht.

Mit diesem Instrumentarium eines verkürzten Verfahrens – so sieht es auch das Exekutiv-Komitee des UNHCR vor (EXCOM No 30) – sollen eindeutig betrügerische Anträge oder Asylanträge von Menschen, die gar nicht behaupten, verfolgt zu werden, rasch abgeschlossen werden können. Was hingegen für österreichische Beamte alles „offensichtlich unbegründet“ sein wird, läßt sich leicht erahnen. Schon heute finden sich praktisch die Formulierungen des geplanten Gesetzestextes wortgleich in den Textbausteinen der negativen Bescheide.

Der Unterschied: Im Moment besteht wenigstens eine halbwegs anständige Berufungsfrist, mit Inkrafttreten des neuen Asylgesetzes wird diese für „offensichtlich unzulässige“ Asylanträge auf 48 Stunden beschränkt.

Mangelnder Rechtsschutz

Doch es geht noch ein Stück perfider: Eine an sich sinnvolle Maßnahme, nämlich der Fremdenpolizei das Verfahren über die Unzulässigkeit der Abschiebung (Non-refoulement-Gebot der Genfer Flüchtlingskonvention) – leider nicht in allen Fällen – zu entziehen und beim Bundesasylamt anzusiedeln, wird völlig pervertiert. Denn gleichzeitig wird die Berufungsfrist gegen einen derartigen Bescheid im Falle der Erlassung eines Negativbescheides wegen „offensichtlicher Unbegründetheit“ auf ebenfalls 48 Stunden eingeschränkt.

Der Non-refoulement-Schutz ist, neben dem Asyl, die zweitwichtigste Bestimmung, die die Genfer Flüchtlingskonvention kennt. Durch die restriktive Anwendung des Flüchtlingsbegriffs gewinnt er ständig an Bedeutung – ganz einfach deshalb, weil es durch die sehr niedrigen Anerkennungszahlen natürlich immer mehr Menschen gibt, deren Abschiebung aufgrund von drohender Todesstrafe, Folter oder unmenschlicher Behandlung dennoch unzulässig ist (Iran, Irak, Afghanistan, ...).

Der UNHCR ortet in seiner Stellungnahme zum Gesetzesentwurf „schwere Bedenken“ hinsichtlich des abgekürzten Verfahrens und der fehlenden Rechtsschutzgarantien. Denn es ist beim abgekürzten Verfahren nicht vorgesehen, daß der Flüchtling Kontakt zu einem oder einer FlüchtlingsberaterIn haben muß. Es ist auch nicht geplant, die Entscheidung in eine dem Flüchtling verständliche Sprache zu übersetzen. Berufen muß er/sie aber innerhalb von 48 Stunden. Die Gesetzesschreiber gehen offensichtlich davon aus, daß die paar Flüchtlinge, die in Zukunft noch einreisen werden, zumindest perfekt deutsch sprechen können und rechtskundig sind.

Sicher ist nur die Zurückweisung

Auch in Zukunft wird die Mehrheit der AsylwerberInnen ihren Aufenthalt im Bundesgebiet in der Illegalität oder in Schubhaft fristen. Eine vorläufige Aufenthaltsberechtigung erhalten AsylwerberInnen nur dann, wenn sie direkt (d.h. per Flug ohne Zwischenlandung) eingereist sind. Ansonsten wird eine vorläufige Aufenthaltsberechtigung nicht automatisch bis zum Abschluß des Asylverfahrens bestehen, sondern muß erst erteilt werden. Dies kann aber nur geschehen, wenn der Asylantrag nicht als „offensichtlich unbegründet“ abgelehnt oder als unzulässig (Einreise über ein sicheres Drittland) zurückgewiesen wird.

Eine sofortige Verhaftung und Schubhaftnahme von AsylwerberInnen, deren Anträge aus diesen Gründen negativ beschieden wurden, erscheint sehr wahrscheinlich. Jedenfalls ist das ganze fremdenpolizeiliche Repertoire auf diese – wahrscheinlich größte – Gruppe von Flüchtlingen anwendbar.

Die Formulierungen im Gesetzesentwurf sind tückisch, manchmal möchte man fast glauben, hier wäre auf langjährige Forderungen nach völkerrechtskonformer Interpretation der Genfer Flüchtlingskonvention eingegangen worden. Doch es sind wieder einmal die kleinen Worte, die die wahre Intention erkennen lassen. Von nun an, so steht es in den erläuternden Bemerkungen zum Gesetz, sollte der Begriff der „direkten Einreise“ streng nach völkerrechtlichen Ansätzen interpretiert werden. Derzeit ist es Praxis, jede Einreise über ein „sicheres Drittland“ als nicht direkte Einreise zu betrachten (Transitstop in Rom = Verfolgungssicherheit = Asylausschließungsgrund in Österreich).

Doch unmittelbar nach dem ungewohnten Bekenntnis zu internationalen Standards folgt der Pferdefuß: AsylwerberInnen, die direkt angereist an der Grenze stehen, sind dem Bundesasylamt zur „Sicherung der Zurückweisung“ vorzuführen. Wobei hier das Wort Zurückweisung sicherlich nicht im verfahrensrechtlichen Sinn gemeint ist, sondern eine Zurückweisung an der Grenze bedeutet. Die erläuternden Bemerkungen sprechen daher in diesem Zusammenhang auch von der „in effektiver Weise zu sichernden potentiellen Ausweisung“.

Zwei Möglichkeiten stehen den BeamtInnen jetzt offen: Entweder sie zementieren sich fest in ihrer alten Position ein, eine direkte Einreise gebe es prinzipiell nicht – außer ganz selten über den Flughafen. Die bisherige Interpretation des Begriffs der „direkten Einreise“ durch Österreich war stes rein geographisch: Nur StaatsbürgerInnen der angrenzenden Länder können direkt nach Österreich einreisen. Alle anderen – also praktisch alle Flüchtlinge – können aus einem der Österreich unangenehmerweise umzingelnden „sicheren Drittländer“ nicht direkt einreisen. Sie werden daher auch nicht dem Bundesasylamt vorgeführt, sondern gleich an der Grenze zurückgewiesen. Als Trost läßt man den Flüchtling in diesem Fall ein Formular ausfüllen, das an das Bundesasylamt gefaxt wird. Sollte das Bundesasylamt im/in der FromularausfüllerIn einen potentiellen Flüchtling erkennen und die Asylgewährung für wahrscheinlich halten, dürfte dieseR sogar einreisen.

Nach der völkerrechtlichen Auslegung der „direkten Einreise“ hingegen ist eine Einreise solange als „direkt“ anzusehen, bis die Fluchtbewegung beendet ist, der Flüchtling also subjektiv empfindet, vor Verfolgung sicher zu sein. Die Genfer Flüchtlingskommission gebraucht hier den Ausdruck „directly“ und nicht „direct“. Dies bedeutet aber soviel wie „in direkter Art und Weise“ und nicht unmittelbar (Josef Rohrböck, Das Asylgesetz 1991, Wien 1994). Österreich hat bislang einfach schlecht übersetzt und verspricht nun, noch einmal darüber nachzudenken. Daraus ergibt sich für die BeamtInnen die zweite Möglichkeit: Die Regelung wird so völkerrechtskonform wie versprochen interpretiert und ganz, ganz viele Flüchtlinge werden dem Bundesasylamt vorgeführt. Deren Asylanträge werden im Schnellverfahren als „offensichtlich unbegründet“ erledigt und die Flüchtlinge ganz rasch wieder außer Landes gebracht – ins sichere Drittland. Nichts anderes kann das Wörtchen „Sicherung der Zurückweisung“ hier bedeuten.

Wer aber ganz genau liest, wird in diesem Zusammenhang noch eine Ungeheuerlichkeit entdecken: Wer entscheidet denn über die völkerrechtskonforme oder völkerrechtswidrige Auslegung dieser Bestimmung? Geschulte BeamtInnen des Bundesasylamtes? ExpertInnen des UNHCR? Nein, es ist das Grenzwacheorgan.

Wer hier eins und eins zusammenzählt, wird rasch bemerken, welches Ziel dieses Gesetz verfolgt: Flüchtlinge sollen sich, vor allem durch die skandalöse, rechtsstaatlich mehr als bedenkliche Verkürzung der Berufungsfrist, sehr rasch außerhalb der europäischen Festungsmauern wiederfinden. Um dieses Ziel zu erreichen, ist es sehr zweckmäßig, jeden Kontakt zu Flüchtlingshilfsorganisationen zu unterbinden. Durch eine sofortige Schubhaftnahme unmittelbar nach der Asyleinvernahme kann nicht nur dieser unerwünschte Kontakt, sondern in einem Aufwaschen auch gleich das leidige Problem der Berufungen und der damit vorhandene Verwaltungsaufwand gegen Null bewegt werden. Und, was auch schon Löschnak gefreut hat: Es kann endlich wieder von einer hohen Akzeptanz der Entscheidungen ausgegangen werden. Denn wer nicht beruft, ist bekanntlich mit der Entscheidung der Behörde einverstanden.

Von „sicheren Drittländern“ umzingelt

Im Gesetzesentwurf wurde noch auf eine weitere langjährige Forderung auf Angleichung an völkerrechtliche Normen eingegangen – doch auch hier wieder nur beinahe. Das zeigt die bisherige Praxis in Österreich: Nachdem im Asylverfahren festgestellt worden ist, daß der Flüchtling sich bereits in einem „sicheren Drittland“ befunden hat, gibt es kein Asyl. Den Rest erledigt die Fremdenpolizei. Sie sucht bei der Botschaft des Verfolgerlandes um Ausstellung eines „Heimreisezertifikates“ an, übermittelt dazu Paßphotos und Personaldaten (für die Angehörigen im Heimatland eine Katastrophe) und versucht daraufhin, den Flüchtling in die Heimat abzuschieben. Eine Abschiebung ins angeblich sichere Drittland unterbleibt, weil es rechtlich nicht möglich ist.

Man nennt dies eine vergangenheitsbezogene Auslegung des Begriffes der Sicherheit vor Verfolgung. Etwa so: „Ätsch, du warst eh in Ungarn vor Verfolgung sicher und hättest einen Asylantrag stellen können und weil du’s nicht getan hast, schieben wir Dich zur Strafe in Deinen Verfolgerstaat ab.“

Diese Praxis soll nun geändert werden, in Zukunft wird eine Prognose verlangt, ob der Flüchtling im Falle seiner Abschiebung in das Drittland sicher wäre.

Doch um keine Zweifel an der Intention des Gesetzes aufkommen zu lassen, wird in den erläuternden Bemerkungen betont: Alle Anrainerstaaten Österreichs sind sichere Drittstaaten.

Es reicht völlig, wenn irgend ein Land die Genfer Flüchtlingskonvention oder die Europäische Menschenrechtskonvention unterzeichnet hat, um von Österreich als sicher betrachtet zu werden. Wie und ob diese Verträge dort umgesetzt werden, interessiert nicht weiter.

Alles in allem wird es ab 1. Jänner 1998 ein tolles, verbessertes Asylverfahren geben. Das einzige Problem dabei: Die Flüchtlinge werden es nicht mehr schaffen, ins normale Asylverfahren zu kommen, weil man sie zuvor wegen Drittlandssicherheit oder aus anderen fadenscheinigen Gründen mittels 48-Stunden-Frist aus dem Verfahren katapultiert hat.

Österreich ist am besten Weg zum flüchtlingsfreien Flüchtlingsrecht.

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