Das Geheimnis des Wirtschaftsbeirates

Die beiden Regierungsparteien leiden zumindest seit Oktober 1962 an Kontaktschwäche. Hingegen hat sich der jüngste Wurf österreichischer Koalitionsgesinnung, der „Wirtschafts- und Sozialbeirat“, zu einem lebensstrotzenden Kind ausgewachsen. Berichten zufolge ist die Zusammenarbeit in diesem Gremium äußerst fruchtbar, die Atmosphäre bar jeder Demagogie, die Sachlichkeit steht so sehr im Vordergrund, daß sie zum Kennzeichen eines „neuen Stils“ erhoben wurde. Was ist das Geheimnis des „Wirtschafts- und Sozialbeirates“?

Nach der Keynes’schen Revolution

Auf irgendeine Weise muß sich jedes Industrieland damit plagen, die im Zuge der „Keynes’schen Revolution“ mächtig anschwellende Flut von Eingriffen in den Wirtschaftsablauf zu lenken. Befaßt sind damit Regierung (Ministerien), Interessenverbände und diverse Dachorganisationen (etwa der Kreditinstitute usw.) und die Legislative. Freilich wäre die Abstimmung der einzelnen wirtschaftspolitischen Arbeiten in erster Linie Aufgabe der Regierung. Österreichs bisherige Regierungsteams scheiterten jedenfalls daran, sollten sie diese Aufgabe je zu lösen versucht haben. Die Schuld liegt nicht nur bei den unterschiedlichen Farben der einzelnen Ressortverwalter, sondern auch bei der Fortsetzung der alten Tradition der Ministerialpraxis, die sich eng an die Kompetenzabgrenzung hält und deren Kleid noch nach den Maßen des Laissez-faire-Staates geschneidert wurde. Die Interessenverbände und Dachorganisationen wiederum verfolgen zumeist streng ihre angestammten Interessen. Für die Legislative gilt in noch stärkerem Maße das Traditionsargument. Denn das Parlament ist geradezu die Institution des Wirtschaftsliberalismus. Seiner ganzen Konstruktion nach ist es für wirtschaftspolitische Entscheidungen, die den Erfordernissen der ständig wechselnden wirtschaftlichen Szenerie entsprechen sollen, keineswegs prädestiniert.

In vielen Ländern hat dieser Geburtsfehler des Parlamentarismus zur Bildung von wirtschaftspolitischen Koordinierungsstellen außerhalb (oder besser: zur Ergänzung) von Regierung und Parlament geführt. Bekannt ist der „Sozialökonomische Rat“ in den Niederlanden, der unter anderem von den großen Unternehmerverbänden und den Gewerkschaften beschickt wird, oder der „Conseil Economique et Sociale“ in Frankreich, der eng mit der französischen Planungskommission liiert ist. Erst in die jüngste Zeit fällt die Entstehung ähnlicher Institutionen in Großbritannien. Mit der Bildung der „National Economic Development Commission“ und der „National Incomes Commission“ versucht das Mutterland des Parlamentarismus den Nöten der immer komplizierter werdenden Industriegesellschaft Rechnung zu tragen.

Die Aufgaben, die eine derartige Institution in Österreich zu erfüllen hätte, sind zahlreich und elementar. Die verfügbare Wirtschafts- und Sozialstatistik entspricht in vielen Fällen nicht dem besten Standard und ist für eine gezielte Wirtschaftspolitik noch nicht ausreichend. Budgetrecht und Budgettechnik sind Fossilien aus einer ganz anderen Zeit. Orientierungsbehelfe einer modernen Wirtschaftspolitik, wie etwa kurzfristige Wirtschaftsprognosen oder die Ausarbeitung mittel- und langfristiger Entwicklungsprojektionen wurden in Österreich kaum versucht, und wenn man sie versuchte, dann wurden sie von den zuständigen Wirtschaftspolitikern bisher mit Mißachtung gestraft.

Der „Wirtschafts- und Sozialbeirat“ hat an dieser Stelle eingehakt. Er initiiert zahlreiche Arbeiten, die den Anschluß des Instrumentariums der österreichischen Wirtschaftspolitik an die modernen Standards in die Wege leiten sollen. Er kommt damit einem dringenden Bedürfnis nach und zählt dabei auf die Unterstützung all jener Experten, die zwar in verschiedenen Institutionen beheimatet, mit dem wirtschaftspolitischen Status quo aber gleicherweise unzufrieden sind.

All das reicht aber nicht, um den Erfolg des Beirates zu erklären. — Unter den Wirtschaftspolitikern der Interessenvertretungen hat sich in den letzten Jahren eine stille Ablöse vollzogen. An die Stelle von Vertretern der „alten Garnitur“ sind nach und nach Männer getreten, die mit den Erkenntnissen der neueren Sozialökonomie wohlvertraut sind und deren gemeinsames Band — gleichgültig, aus welchem Lager sie stammen mögen — die Abneigung gegenüber der traditionellen Praxis einer Wirtschaftspolitik ist, die ihre Entscheidungen „nach dem Gefühl“ trifft. Der Beirat stellt die „Machtübernahme“ der neuen Generation dar.

Wie sehr die Zeit für eine solche Neukonstruktion reif war, zeigt das positive Echo der Öffentlichkeit und das hohe Ansehen, dessen sie sich bereits nach kürzester Zeit erfreut. Im Lichte der neuen Sonne der Sachlichkeit tummeln sich nicht nur die 16 Mitglieder des Beirates, sondern auch die schon 180 assoziierten Mitarbeiter der verschiedenen Arbeitsgruppen. Obwohl die Tätigkeit in diesen Gruppen, wie auch im Beirat selbst, nicht honoriert wird, ist der Wunsch nach Mitarbeit weiterhin groß. Das Expertendasein im Wirtschaftsbeirat wurde zu einem neuen Wiener Statussymbol.

Trotz seinem in erster Linie auf Zweckmäßigkeit gerichteten Programm gehört zum Wirtschaftsbeirat zweifellos auch ein Quentchen Irrationalität. Man hat so das Gefühl, hier greife etwas Wichtiges Platz, das über den pragmatischen Inhalt hinaus seine Bedeutung hat. Dieser an die Graf Leinsdorf’sche „Parallelaktion“ in Musils „Mann ohne Eigenschaften“ gemahnende Zug ist sicherlich mit dem politischen Element verbunden, das bei der Geburt des Beirates mitgespielt hat.

Wie erinnerlich, ist es seit langem eine Forderung der Arbeitnehmerseite, die Wirtschaftspolitik in neue, sachlichere Geleise zu bringen. Vom Österreichischen Gewerkschaftsbund war wiederholt der Ruf nach Koordinierung und Versachlichung der Wirtschaftspolitik zu hören, wobei zumeist an die „Paritätische Kommission“ als Ansatzpunkt zur Reform gedacht wurde. Auf konservativer Seite galten diese Vorschläge allzu lange als verdächtig — teils aus irrealer Furcht, die in jedem Ansinnen der Gegenseite einen weiteren Schritt auf dem „Weg in die Knechtschaft“ erblickte; mehr noch aus dem Bestreben, die trotz Proporz und Koalition weiterbestehenden wirtschaftspolitischen Privilegien aufrechtzuerhalten.

Diese nun erschienen den Interessenverbänden der Unternehmerseite zu einem gewissen Zeitpunkt — in der Koalitionskrise anläßlich der Habsburgfrage — mehr gefährdet als durch Experimente mit einer Institution, der von vornherein nur beratende Funktion zugedacht ist. Diesmal war der Koalitionskarren bereits so verfahren, daß zwischen „Links“ und „Rechts“ nur mehr ein Verständigungskanal funktionierte: der via ÖGB und Bundeswirtschaftskammer. Die Bildung des Wirtschaftsbeirates ist vor allem auch in diesem Zusammenhang zu verstehen: als Festigung der letzten noch bestehenden Brücke, als Fortführung des Dialoges zwischen den beiden großen gesellschaftlichen Gruppierungen in Österreich. Die Publizität, die der Beirat seit allem Anfang durch die ÖVP-offizielle Presse genießt, aber auch durch jene Presse, die zwar parteiunabhängig ist, aber kräftige Sympathien für das konservative Lager hat, gilt vor allem diesem Sachverhalt.

Einkommen im Gleichschritt?

Konnte der Beirat mit seinen Arbeiten insbesondere über die Preis- und Einkommensentwicklung erreichen, was er sich vorgenommen hat? Die tragende Idee des Beirates sollte sein, Fakten als solche anzuerkennen. Die Einkommensanalyse, die im wesentlichen auf einer Untersuchung des Institutes für Wirtschaftsforschung beruht, [1] kommt in einer der entscheidenden Fragen zum Schluß, daß sich die Einkommen der Unselbständigen und der Selbständigen während der letzten Jahre etwa im Gleichschritt entwickelt haben. Abgeleitet wird dies aus einem Vergleich des Pro-Kopf-Einkommens, wobei aber bei den Selbständigen verschiedene Einkommensteile nicht mitgerechnet wurden.

Es ist das Verdienst des früh verstorbenen Adolf Kozlik, [2] darauf hingewiesen zu haben, wenn auch die Apodiktik dieses Nationalökonomen angesichts des statistischen Materials, das der Diskussion zugrunde lag, als nicht ganz angebracht erscheint. Philipp Rieger, einer der beiden Geschäftsführer des Beirates, hat übrigens der Kozlik’schen Argumentation in diesem Punkt materiell recht gegeben, [3] wenngleich er versuchte, die „Gleichschritt“-Theorie mit einem Zitat aus der Beiratsstudie aufrechtzuerhalten:

Eine überschlägige Globalrechnung ergab jedoch, daß die realen Pro-Kopf-Einkommen der Arbeitnehmer von 1950 bis 1960 annähernd gleich stark gestiegen sind wie das gesamte reale Volkseinkommen pro Erwerbstätigen.

Rieger ergänzt hiezu:

Diese Stelle sollte jedoch im Zusammenhang gelesen werden. Hier schien uns besonders der Hinweis wertvoll, daß die überproportionale Verteuerung der Investitionsgüter nicht nur den Erwerb von Investitionsgütern aus dem laufenden Einkommen kostspieliger macht, sondern gleichzeitig den Wert des Eigentums an Sachkapital der Selbständigen erhöht. Eigentümer von Realvermögen können dieses daher zu günstigeren Bedingungen als früher in Konsumgüter umtauschen. Diese Stärkung der sozialökonomischen Stellung der Vermögensbesitzer wird in der Volkseinkommensstatistik nicht berücksichtigt. [4]

Rieger scheint sich dabei nicht ganz bewußt zu sein, daß er damit Kozliks Argument noch verstärkt. Denn wenn man die Vermögensentwicklung in die Rechnung einbezöge, schnitten die Selbständigen zweifellos noch besser ab.

Die Untersuchung über die Einkommensentwicklung ist als Kompendium aller für diesen Problemkreis relevanten Daten nützlich, nicht aber als Vorbild vorurteilsfreier Interpretation. Den Vorschlägen zur Stabilisierung kann man soviel Positives nicht nachsagen. Ihr Schwerpunkt liegt bei der Handelspolitik. Allein, Zollsenkungen und Liberalisierung sind in den letzten Jahren schon so oft zur Bekämpfung des Preisauftriebs vorgeschlagen worden, daß dazu nicht mehr viel Zivilcourage oder Erfindergeist gehört.

Mehr Gewicht hat die Anregung, die Aufnahme von Auslandskrediten zurückzustellen und auf heimische Finanzierungsmittel zurückzugreifen, welche freilich billiger angeboten werden müßten. Aber auch dies ist nur die Neuauflage eines bekannten Wunsches. Seit der „Arbeitskreis Benedikt Kautsky“ hiemit vor Jahren an die Öffentlichkeit getreten ist, [5] gehört dieser Wunsch zum ständigen Repertoire der Inflationsdiskussion.

Ebenso steht es mit dem Disziplinappell an die „Sozialpartner“. Er ist im Arsenal einer „versachlichten“ Wirtschaftspolitik überhaupt fehl am Platz; „Seelenmassage“ fällt in andere Zuständigkeiten. Der große österreichische, seit Jahren in Princeton lehrende Nationalökonom Oskar Morgenstern sagt hiezu: [6]

Es ist widersinnig, von Unternehmern oder Gewerkschaften zu verlangen, sie sollten z.B. in Zeiten der Inflation ein nicht-inflationistisches Verhalten an den Tag legen, d.h. keine Preise erhöhen, nicht auf höhere Löhne drängen usw. Was getan werden muß, ist, die nicht gewünschte Inflation dort unterdrücken, wo ihre Quellen sind, aber nicht von Individuen verlangen, daß sie sich innerhalb ihres gesetzmäßig gültigen Rahmens anders verhalten, als es das wirtschaftliche Motiv, der Selbsterhaltungstrieb und die individuelle Rationalität verlangen. Dies geschieht aber häufig und ist ein klares Zeichen dafür, daß man nur ungenügendes Verständnis für die Zusammenhänge aufgebracht hat.

Ähnliches gilt für die Aufforderung, der Konsument solle Waren, die zu teuer angeboten werden, nicht kaufen. Erfolgversprechende Maßnahmen soll man natürlich empfehlen; weiß man aber keine, sollte man nicht so tun, als wüßte man welche. Gänzlich in den Bereich der Effekthascherei gehört der Vorschlag, den „grauen Markt“ der Rabattkonkurrenz durch eine generelle Senkung der Letztverbraucherpreise zu ersetzen. Der Gedanke, die Preise zu senken, weil die Preise gestiegen sind — und das ist der materielle Inhalt dieses Vorschlages —, kann von Experten gar nicht ernst gemeint sein. Die Ausbeute an wirtschaftspolitischen Vorschlägen ist bis jetzt nicht allzugroß und schon gar nicht originell.

Weniger harmlos als die bisherigen Empfehlungen ist der Vorschlag des Beirates, die Überstundenarbeit zu erleichtern. Seine Verwirklichung käme einer Inflationsanheizung gleich. Der Wirtschaftsbeirat meint, der Preisauftrieb sei von der Nachfrageseite wie auch von der Kostenseite verursacht. Überstunden sind um 50 bis 100 Prozent teurer als Normalstunden; wie soll eine Zunahme der Überstunden mit Bekämpfung der Kosteninflation in Einklang gebracht werden? Da Arbeitseinkommen nicht nur Bestandteil der Kosten, sondern auch der wirksamen Nachfrage sind, gilt der Einwand auch mit Bezug auf den Nachfrage-Aspekt des Inflationsprozesses.

Seit der Beschlußfassung über das Stabilisierungsabkommen ist lange Zeit verstrichen. Es hat nicht an der Zustimmung einer großen Zahl von Wirtschaftspolitikern gefehlt — soweit es sich jeweils um Empfehlungen handelte, die nicht in den eigenen Zuständigkeitsbereich gehörten. Im übrigen aber — sieht man von einigen Alibimaßnahmen ab — ist bis heute nicht viel geschehen.

Grundvoraussetzung für eine nutzbringende Tätigkeit als „Economic Advisor“ ist maximale Offenheit. Dies erfordert zweierlei: einmal die explizite Darlegung aller den wirtschaftspolitischen Empfehlungen zugrunde liegenden Werturteile; zweitens die Aufzählung zumindest der wichtigsten mit den vorgeschlagenen Maßnahmen verbundenen Vorteile und Kosten, aufgeschlüsselt auf zumindest die wichtigsten direkt und indirekt berührten sozialen Gruppen und Institutionen.

Wird eines der beiden Kriterien nicht erfüllt, so wird Wirtschaftspolitik nach eben jener Art betrieben, der man eigentlich den Garaus machen wollte, und dies mit der irreführenden Etikette „Sachlichkeit“.

Sachlichkeit im Klassenkampf

Beiden obigen Kriterien Genüge zu tun, hieße allerdings, sich der in Gesellschaft und Politik immanent vorhandenen Konfliktsituation bewußt werden und diese für weitere Kreise einsichtig machen. Diese Konfliktsituation hat ihren Ursprung in verschiedenen Zielvorstellungen, noch mehr aber in verschiedenen Vorstellungen über die Art der Verteilung der Früchte und Lasten von wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Die Konfliktsituation widerspiegelt die Gesellschaftsordnung unseres Landes mit ihren Interessengegensätzen zwischen den großen gesellschaftlichen Gruppierungen. Sachlichkeit dieser Art ist daher keine leichte Aufgabe, schon gar nicht für eine Institution, die ihre Entstehung vornehmlich dem Versuch zur Überwindung jener Konfliktsituation verdankt.

Der relativ klaglose Verlauf der westeuropäischen Wirtschaftsentwicklung nach dem Kriege hat jenen Harmoniegläubigen, die seit Adam Smith so zahlreich sind, scheinbar recht gegeben. Sind die Männer des Wirtschaftsbeirates dieser Illusion erlegen? Oder wollte man vielleicht bloß der sorgsam umhegten Zusammenarbeit größere Belastungsproben nicht zumuten? Viel wahrscheinlicher ist die Annahme, daß der falsch verstandenen Sachlichkeit der weitverbreitete Wunsch nach Rationalisierung der Wirtschaftspolitik zugrunde liegt. Hiezu bemerkt der bekannte schwedische Nationalökonom Gunnar Myrdal, der weit über jedem Verdacht steht, ein Prediger des Klassenkampfes zu sein: [7]

Der Rationalisierung des politischen Lebens erweist man keinen Dienst, wenn man unter Mißbrauch des wissenschaftlichen Apparates die Interessenkonflikte verschleiern will. Sie bestehen doch mit unverminderter Heftigkeit fort und nehmen vor einer noch so kategorischen Pädagogik nicht Reißaus.

Kein falscher Heiligenschein

Der Wirtschaftsbeirat wird sich in Zukunft vor diesem Problem nicht drücken können, wenn er nicht will, daß seine Sachlichkeit zum falschen Heiligenschein wird.

Das positive Wirken des Wirtschaftsbeirates hängt nicht allein mit seiner Tätigkeit als „Economic Advisor“ zusammen. Schon jetzt hat er sich durch seine Initiative zur Verbesserung der Methodik der österreichischen Wirtschaftspolitik bleibendes Verdienst erworben. Bestes Zeugnis hiefür sind seine „Vorschläge für eine langfristige Budgetpolitik“. Ähnliches Lob verdienen alle Stellen, die bereitwillig die Anregungen des Wirtschaftsbeirates zur Verbesserung formaler Verfahren aufnahmen — so das „Institut für Wirtschaftsforschung“, das unter Hans Seidl die Verantwortung für die „Arbeitsgruppe vorausschauende volkswirtschaftliche Gesamtrechnung“ übernommen hat; das „Institut für Höhere Studien und Wissenschaftliche Forschung“, das unter Professor Sagoroff für die „Arbeitsgruppe Input-Output-Analyse“ federführend ist; das „Statistische Zentralamt“, das unter der wissenschaftlichen Leitung seines neuen Vizepräsidenten Lothar Bosse die Sisyphusarbeit einer Reform der österreichischen Wirtschafts- und Sozialstatistik zu leisten hat. Schließlich verbinden sich große Hoffnungen mit dem jüngsten, unter Leitung des bewährten Wirtschaftsforschers Peter Milford stehenden „Arbeitsausschuß für Fragen der langfristigen Arbeitsmarktprojektionen“.

Nach Ablauf einiger Jahre wird der Wirtschafts- und Sozialbeirat solcherart mit dem Rüstzeug der quantitativen Wirtschaftsforschung ausgestattet sein. Es bleibt abzuwarten, ob er diese Waffe hinter dem Mantel scheinbarer Sachlichkeit versteckt hält oder ob er sie zu echter Sachlichkeit nützt, indem er auf die konkreten Interessengegensätze Bezug nimmt.