Medienliberalisierung made in Austria

Hörfunk ist ein relativ junges Medium. Erst seit den 20er Jahren werden Radioprogramme regelmäßig ausgestrahlt. 1950 kam es zur Festschreibung des Rechtes auf freie Meinungsäußerung in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK). [1] Damals wurde noch einhellig die Meinung vertreten, daß nur ein staatlicher Rundfunk die Meinungsfreiheit garantieren könne. Zum Zeitpunkt der Beschlußfassung über die Europäische Menschenrechtskonvention gab es nahezu in allen europäischen Ländern ein staatliches Rundfunkmonopol. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten waren entweder gesetzlich geregelt oder wurden als staatliche Betriebe geführt.

In den 70er und 80er Jahren fielen in den meisten Europäischen Ländern diese Rundfunkmonopole. In England wurde das Monopol im Rundfunkbereich 1972 aufgehoben; in Frankreich wurde im Jahre 1982 der Privatrundfunk gesetzlich geregelt. Bis zum Jahre 1985 wurden in Frankreich an die 2000 Radiosendelizenzen für den lokalen Bereich erteilt. Gleichzeitig mit der Privatisierung im Rundfunkbereich wurde in Frankreich ein Fonds eingerichtet, der zur finanziellen Unterstützung nichtkommerzieller Radios dient. Gespeist wird dieser Fonds aus einem Prozentteil der Werbeerlöse der kommerziellen VeranstalterInnen.

1989 Radioprintgesetz

In Österreich wurde im Jahre 1989 vom Verband der Österreichischen Zeitungsherausgeber und Zeitungsverleger (VÖZ) und dem Österreichischen Rundfunk (ORF) gemeinsam ein Entwurf für ein „Hörfunkversuchsgesetz“ vorgelegt. Nach diesem „Radioprintgesetz“ sollte der ORF pro Bundesland gemeinsam mit den ZeitungsherausgeberInnen ein Hörfunkprogramm ausstrahlen. Dieser gemeinsame Vorschlag vom VÖZ und vom ORF wurde in der Öffentlichkeit jedoch abgelehnt. Es wurde den Zeitungen vorgeworfen, sich mit Unterstützung des ORF den zukünftigen Werbemarkt im Radiobereich sichern zu wollen. In der Folge kam es dann zu Gesprächen zwischen den Koalitionsparteien, die schließlich zu einem Gesetzesentwurf und zur Beschlußfassung des Regionalradiogesetzes im Juni 1993 führten. Dazu ist allerdings zu erwähnen, daß die SPÖ nie wirklich an einer Privatisierung des Rundfunkbereiches interessiert war, während die ÖVP insbesondere die Interessen der ZeitungsherausgeberInnen und VerlegerInnen unterstützt und bereits 1989 einen Gesetzesentwurf für ein Privatradiogesetz vorlegte, dem in Grundzügen das 1993 beschlossenen Gesetz entsprechen sollte. [2]

In der Zwischenzeit hatten mehrere Privatpersonen und Vereine, unter anderem die Arbeitsgemeinschaft für ein offenes zweisprachiges Radio in Kärnten (AGORA), eine Beschwerde beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte wegen Verletzung des Art 10 EMRK durch das bestehende Monopol des ORF im Hörfunkbereich eingebracht.

In diesem Beschwerdeverfahren hat die Republik Österreich unter anderem ausgeführt, „daß die Organisierung des ohne Frage bedeutendsten Mediums Rundfunk eine eminent rechtspolitische Frage jedes Staates ist, bei der die Sicherung der nach europälscher Rundfunktradition anerkannten Gemeinwohlverantwortung des Rundfunks von zentraler Bedeutung ist. (...) In diesem Sinne wurde und wird traditionellerweise abgelehnt, daß Rundfunk wie ein der Gewinnmaximierung dienendes Geschäft betrieben wird. [3]

Information als Recht

In seinem Urteil vom 24.11.1993 (Informationsverein Lentia 2000 u.a. gegen Österreich) hat dann der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) den Beschwerden Folge gegeben und Österreich wegen Verletzung des Art 10 EMRK durch das bestehende Hörfunkmonopol verurteilt. [4] Der EGMR hat in diesem Urteil — wie schon früher — auf die grundlegende Rolle der Meinungsfreiheit für eine demokratische Gesellschaft hingewiesen, insbesondere soweit sie der Verbreitung von Information und Ideen von allgemeinem Interesse, auf deren Empfang die Öffentlichkeit ein Recht hat, dient. Er führt weiters aus, daß „ein solches Unterfangen nur dann erfolgreich sein kann, wenn es auf dem Prinzip der Pluralität, dessen Garant der Staat ist, basiert. Dies gilt besonders für die audiovisuellen Medien, deren Programme oft sehr weiträumig verbreitet werden.“ [5] Dem Einwand der österreichischen Regierung, daß der österreichische Markt zu klein sei, wurde entgegengehalten, daß die Erfahrungen verschiedener europäischer Staaten von vergleichbarer Größe wie Österreich belegen, daß mit gesetzlichen Regelungen, die unterschiedlichster Art sein können, die Entstehung privater Monopole verhindert werden könne.

Nach Beschlußfassung des Regionalradiogesetzes im Jahre 1993 wurden im Jänner 1994 zehn Regionalradiolizenzen (pro Bundesland eine und in Wien zwei) zur Vergabe ausgeschrieben. In der Folge wurden dann von der Regionalradiobehörde Anfang 1995 zehn Regionalradiolizenzen erteilt, wobei in allen Bundesländern diejenigen BewerberInnen zum Zug kamen, an denen die im jeweiligen Bundesland marktbeherrschenden Printmedien beteiligt waren. Eine Ausnahme bildete lediglich Salzburg, wo sich die Landesregierung in ihrer Stellungnahme unter Hinweis auf eine größere Meinungs- und Medienvielfalt für die Lizenzvergabe an eine BewerberIn ausgesprochen hat, bei der keine Printmedien beteiligt sind. So wurde — zwar etwas später als geplant — doch noch das von der VÖZ gewünschte „Printradiomodell“ umgesetzt. Im Grunde genommen hat sich also seit der Präsentation des Modells „Radio Print“ auch nach der neuerlichen Lizenzvergabe im Herbst 1997 nichts geändert, wenn wir von einigen wenigen positiven Beispielen im Lokalradiobereich (bei denen keine Printmedien beteiligt sind) und dem Bundesland Salzburg absehen.

Wie’s gerade gebraucht wird

Insbesondere der geplante Werbeverbund zwischen dem ORF und den Mediaprint WAZ Radios [6] (Privatradio Burgenland GmbH, RPN Radio Privat Niederösterreich GmbH, Radio 1 Privatradio GmbH und K4 Privatradio GmbH), der zwecks gemeinsamer Vermarktung der Werbezeiten gebildet wurde, weckt Erinnerungen an das seinerzeit heftig kritisierte Printradiomodell. Auch wenn es etwas überrascht, daß ausgerechnet diejenigen LizenzwerberInnen, die immer wieder die Benachteiligung gegenüber dem ORF öffentlich angeprangert haben, nun bedenkenlos die marktbeherrschende Position des ORF nutzen, um ihre Marktposition gegenüber den privaten MitbewerberInnen zu verbessern, so verwundert es nicht wirklich. Es geht den größten österreichischen Printmedien lediglich darum, sich den künftigen Werbemarkt für Privatradios zu sichern. Bedenklich ist, wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk, der ja auch über Gebühren finanziert wird, für die Mediaprint—WAZ Privatradios die Vermarktung der Werbezeiten übernimmt. Da mit dieser Unterstützung des ORF ein klarer Wettbewerbsvorteil für die Mediaprint—WAZ Radios gegenüber den MitkonkurrentInnen entsteht, ist diese Vereinbarung des ORF rechtlich nicht unproblematisch. Dies insbesondere auch deshalb, da die Mediaprint gemeinsam mit der WAZ in Österreich eine marktbeherrschende Position einnimmt. [7]

Der österreichische Rundfunk (ORF) ist eine durch öffentliches Recht geschaffene juristische Person ohne Anteil an der Hoheitsgewalt. Er besorgt eine Öffentliche Aufgabe, aber nicht im Rahmen des verfassungsrechtlichen Verwaltungsbegriffes (Art 18 Abs 1 B-VG). Der ORF ist eine „Anstalt öffentlichen Rechts“. Für ein Handeln im Bereich der Privatautonomie bedarf es inhaltlich keiner gesetzlichen Ermächtigung. Wohl aber sind auch hier die vom Gesetz abgesteckten Grenzen zu beachten. Der ORF ist also berechtigt, Vereinbarungen wie im gegenständlichen Fall zu treffen. Allerdings hat er dabei die gesetzlichen Bestimmungen zu beachten.

ORF und Mediaprint ...

Die Bindung an die Grundsätze der Verfassungsordnung (insbesondere BVG-Rundfunk) beinhaltet die Verpflichtung auf die Grundprinzipien des Verfassungsrechts (Rechtsstaatlichkeit, ...), aber auch die Wertentscheidungen von Verfassungsrang (die Grundrechte sowie den Gleichheitsgrundsatz) sowie staatspolitische Verfassungsgrundsätze Bedacht zu nehmen. Der ORF ist also im Zuge der Erfüllung seiner Aufgaben an die im Art I Abs 2 BVG Rundfunk verankerten Gestaltungsgrundsätze der Objektivität, Unparteilichkeit, Pluralität und Ausgewogenheit gebunden. In der Entscheidung (VfSlg 10.948/1986) hat der Verfassungsgerichtshof zu § 5 Abs 3 Rundfunkgesetz, wonach der ORF im Rahmen seiner Hörfunk- und Fernsehprogramme Sendezeiten gegen Bezahlung für kommerzielle Werbung vergeben kann, ausgeführt, daß der ORF berechtigt ist, bei der Vergabe von Werbesendungen nach kaufmännischen Zielsetzungen zu handeln. Diese Regelung darf allerdings nicht so verstanden werden, „daß es dem ORF freistünde, Sendezeiten für kommerzielle Werbung an die InteressentInnen nach Willkür, parteilich, unter einseitiger Bevorzugung bestimmter Richtungen oder mit Ausschluß einzelner Unternehmen zu vergeben.

Im Lichte des Art 10 EMRK und des Rdf-BVG — und also verfassungskonform gesehen — ist der ORF vielmehr verpflichtet, dann, wenn er sich in Handhabung des Gesetzes zur Vergabe von Werbesendungen veranlaßt sieht, jedermann zu denselben objektiv sachlichen, der Vielfalt der Interessen von BewerberInnen und Öffentlichkeit verpflichteten (wettbewerbs-)neutralen und ausgewogenen Bedingungen für gesetzlich zulässige Werbesendungen zur Verfügung zu stehen und eine Bevorzugung oder Benachteiligung einzelner Wirtschaftssubjekte zu vermeiden.“

... eine Mesalliance

Auch wenn im gegenständlichen Fall es sich nicht um die Bevorzugung einzelner WerbekundInnen handelt, so werden mit dieser Vereinbarung doch klar einzelne Wirtschaftsunternehmen bevorzugt und kommt es unzweifelhaft zu Wettbewerbsverzerrungen, da einzelne PrivatradioveranstalterInnen durch Zusicherung fixer Werbeerlöse aufgrund der Vermarktung durch den ORF einen klaren Wettbewerbsvorteil gegenüber ihren MitbewerberInnen erlangen. Der ORF verletzt damit seine Objektivitäts- und Pluralitätsverpflichtung, da er nicht alle PrivatradioveranstalterInnen zu denselben Bedingungen eine Vermarktung der Werbezeiten anbietet und somit einige Unternehmen benachteiligt. Die gegenständliche Vereinbarung widerspricht daher meiner Meinung nach den Grundsätzen des Rundfunkgesetzes in Verbindung mit dem BVG Rundfunk. Im übrigen wird wohl zu prüfen sein, wie weit hier nicht ein Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung im Sinne des Kartellgesetzes vorliegt.

Die Wirtschaft zählt ...

Von einer Medienliberalisierung in Österreich kann also wohl kaum gesprochen werden. Mit Unterstützung der Regierungsparteien ist vielmehr genau das eingetreten, was die Bundesregierung im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte eingewandt hat, daß sich nämlich bei Zulassung privater RadioveranstalterInnen private Monopole bilden. Es ist bedauerlich, daß sich auch die Regionalradiobehörde offensichtlich in ihren Entscheidungen mehrheitlich nur von den wirtschaftlichen Interessen der in Österreich bestimmenden Medienkonzerne (in Übereinstimmung mit den Stellungnahmen der Landesregierungen) hat leiten lassen. Mut zur Vielfalt zeigte die Mehrheit der Regionalradiobehörde leider nur in wenigen Fällen auf lokaler Ebene.

... die Meinungsvielfalt nicht

Die Regionalradiobehörde hat zwar darauf geachtet, daß die Beteiligungsbeschränkungen der Medienunternehmen im Sinne des § 10 eingehalten werden, dabei aber nicht bedacht, daß das Ziel dieser Bestimmung, nämlich die Förderung der Meinungsvielfalt und die Aufrechterhaltung des publizistischen Wettbewerbs, damit nicht erreicht werden kann. Dabei darf unter publizistischem Wettbewerb nicht der Kampf um das schnellste Verkehrsservice verstanden werden. Von Informations- und Ideenwettbewerb ist jedoch bei den privaten RadioveranstalterInnen, die derzeit auf Sendung sind, nichts zu merken.

Im Zuge der Radioliberalisierung wurde bei öffentlichen Veranstaltungen immer wieder betont, daß die Beteiligung der größten österreichischen Medienunternehmen an den Privatradios notwendig sei, damit sie im Wettbewerb auf dem europäischen Markt bestehen können. Die Praxis hat in der Zwischenzeit jedoch deutlich gezeigt, daß nicht der Bestand österreichischer ZeitungsherausgeberInnen [8] gesichert, sondern nur der Einfluß der größten deutschen Medienkonzerne in Österreich erhöht wurde.

Lippenbekenntnisse

Im Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte hat die Republik Österreich noch ausgeführt, daß Medienpolitik nicht nach marktwirtschaftlichen Kriterien geregelt bzw beurteilt werden kann. [9] Medienpolitik ist vielmehr eine kulturelle Aufgabe des Staates, der im Sinne des Art 10 EMRK das Recht auf freie Meinungsäußerung zu garantieren hat. Dies beinhaltet sowohl die Freiheit zum Empfang als auch zur Mitteilung von Nachrichten ohne Eingriffe.

Das Funktionieren einer Demokratie setzt das Prinzip der Freiheit der öffentlichen politischen Kommunikation voraus, da die Mitwirkung des einzelnen Bürgers/der einzelnen Bürgerin an der staatlichen Willensbildung in einem liberalen und demokratischen Staat unabdingbar ist. Der Staat hat daher Garant für die Meinungs- und Medienvielfalt und somit für den größtmöglichen publizistischen Wettbewerb zu sein, zumal die Massenmedien eine kommunikative Schlüsselfunktion zwischen Öffentlichkeit und Regierung innehaben. Da unbestrittenermaßen ein wesentlicher Zusammenhang zwischen der Medienstruktur hinsichtlich der Vielfalt: und der Medienfunktion hinsichtlich der Wiedergabe von Meinungsvielfalt besteht, gefährdet eine starke Medienkonzentration logischerweise den publizistischen und wirtschaftlichen Wettbewerb und ermöglicht den Mißbrauch von Medienmacht und Manipulation der öffentlichen Meinung. Dies führt in letzter Konsequenz zur Untergrabung des demokratischen Prinzips.

Kriterien für eine qualitative Medienpolitik [10]

• Wie weit können sich gesellschaftliche Gruppen öffentlich artikulieren und in welchem Ausmaß sind die Kommunikationsbedürfnisse ethnischer, sozialer, kultureller und anderer Minderheiten von der öffentlichen Diskussion ausgeschlossen.
• Wie weit verlaufen die Wege des Kommunikationssystems einseitig oder auch interaktiv, das heißt inwiefern können sich die betroffenen BürgerInnen direkt am Kommunikationsfluß beteiligen.
• Wie weit kann die Schweigemauer zu tabuisierten Themen durchbrochen werden; so findet z.B. in Österreich keine Auseinandersetzung über den Sinn und Unsinn des derzeitigen Presseförderungssystems oder die herrschende Medienkonzentration statt.

Unter Zugrundelegung dieser Kriterien muß Österreichs Medienpolitik ein schlechtes Zeugnis ausgestellt werden. Die Privatisierung im. Hörfunkbereich hat die Medienkonzentration in Österreich nur verschärft. Diese Entwicklung zeigt deutlich, daß sich das Grundrecht der Pressefreiheit heute auch als Problem des Schutzes gegen bestimmte wirtschaftliche Vorgänge und publizistische Macht gesellschaftlicher Gruppen darstellt. [11]