Streitbare und neutrale Demokratie

I.

Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, das Bonner Grundgesetz (1949), bestimmt in Art. 21 Abs. 2, daß „Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik zu gefährden“, „verfassungswidrig“ sind. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht; wird sie bejaht, so knüpfen sich an das höchstgerichtliche Urteil bestimmte Rechtsfolgen, nämlich die Auflösung der Partei, das Verbot der Schaffung einer Ersatzorganisation, der Verlust der Abgeordnetenmandate der als verfassungswidrig erkannten Partei, allenfalls auch die Einziehung des Parteivermögens.

Die Verfassung der Republik Österreich, das Bundes-Verfassungsgesetz (1920/1929), kennt keine Möglichkeit, gegen politische Parteien, deren Zielsetzung die (friedliche) Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung ist, mit Auflösung, Verbot oder ähnlichen Maßnahmen vorzugehen. (Eine Ausnahme bildet lediglich das Verbotsgesetz 1947, auf das im gegebenen Zusammenhang aber nicht näher einzugehen ist.)

Wohl kann nach dem österreichischen Vereinsgesetz die Bildung eines Vereines untersagt werden, wenn dieser nach seinem Zweck oder nach seiner Einrichtung „gesetz- oder rechtswidrig oder staatsgefährlich“ ist; aus denselben Gründen kann ein bereits bestehender Verein aufgelöst werden. Ein auf diese Vorschriften gestütztes Verbot einer vereinsrechtlich organisierten politischen Partei, die verfassungsfeindliche Ziele auf legalem Wege anstrebt, wäre aber verfassungsrechtlich unzulässig, weil eine solche Maßnahme sowohl mit der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Art. 11) als auch mit dem in Art. 1 B-VG verankerten demokratischen Prinzip in Widerspruch stünde.

Die westdeutsche und die österreichische Verfassung zeigen die beiden möglichen Grundhaltungen einer demokratischen Verfassungsordnung gegenüber extremistischen Parteien; diese Grundhaltungen werden üblicherweise mit den Ausdrücken „streitbare“ und „neutrale“ Demokratie bezeichnet. (Der Begriff der extremistischen Partei ist dabei unter Bezugnahme auf die Idee einer freiheitlichen demokratischen Staatsordnung gebildet. Extremistisch ist eine Partei, deren Ziel die Abschaffung jeder staatlichen Ordnung oder die Beseitigung der freiheitlichen demokratischen Staatsordnung und ihre Ersetzung durch eine auf einer völlig anderen Staatsidee beruhende Ordnung ist, gleichgültig ob diese Ziele auf legalem oder illegalem Wege angestrebt werden.)

Als „streitbar“ wird eine Demokratie dann bezeichnet, wenn sie auf Grund eines bestimmten Wertsystems das Recht und die Pflicht zu haben glaubt, sich gegenüber Bestrebungen zu verteidigen, die unter Verneinung der demokratischen Grundwerte auf die Durchsetzung einer autokratischen und nicht-freiheitlichen Staatsordnung gerichtet sind.

Als „neutral“ wird eine Demokratie bezeichnet, wenn sie sich als ein System der Staatswillensbildung versteht, in dem nach dem Prinzip der Toleranz alle Meinungen und Kräfte im Rahmen der Gesetze miteinander konkurrieren können und in dem die verfassungsgemäß zustandegekommene Entscheidung der Mehrheit der letzte Maßstab ist.

Diese Auffassung schließt Parteiverbote aus, wie es auch keine absoluten materiellen Schranken der Verfassungsrevision gibt, während die „streitbare“ Demokratie außer durch die Möglichkeit des Verbotes extremistischer Parteien bisweilen auch dadurch gekennzeichnet ist, daß bestimmte Grundsätze der Verfassung (demokratisches Prinzip, Rechtsstaatlichkeit, Grundrechte) als unabänderlich erklärt werden.

Welche der beiden Haltungen vermag sich auf die Legitimation durch die demokratische Rechts- und Staatsidee zu berufen? Sind Verbote antidemokratischer Parteien (allenfalls auch Schranken der Verfassungsrevision) eine Verletzung des demokratischen Prinzips, weil dieses bedeutet, daß jede politische Gruppe an dem Kampf um die Mehrheit teilnehmen und der demokratische Souverän die Verfassung nach jeder Richtung hin abändern kann, oder sind derartige Maßnahmen unentbehrlich zur Erhaltung der freiheitlichen demokratischen Ordnung und gerade in diesem Sinne systemkonform? Welche Gründe sprechen für die „streitbare“, welche für die „neutrale“ Demokratie?

Das Problem der demokratischen Legitimierung des Verbotes extremistischer Parteien sowie der Errichtung bestimmter Revisionsschranken ist dabei von der Frage zu unterscheiden, ob nach einer bestimmten demokratischen Verfassung Parteiverbote möglich, allenfalls auch Schranken der Verfassungsrevision anzunehmen sind. Diese Frage ist ausschließlich an Hand der Vorschriften der konkreten Verfassung zu beantworten, ohne daß etwa unter Übergehung der Normen des positiven Rechts entgegengesetzte Folgerungen aus irgendwelchen „über der Verfassung stehenden Prinzipien“ abgeleitet werden dürften. Dies muß deshalb festgehalten werden, weil in der staatsrechtlichen Literatur bisweilen der Versuch gemacht wird, ohne Rücksicht auf die konkrete Verfassungsrechtslage „aus dem Prinzip“, „aus dem Wesen“ der Demokratie Konsequenzen zu ziehen.

In diesem Sinne hat unter anderem Nef [1] gemeint, daß das Prinzip der Demokratie insofern eine Antinomie in sich berge, als sich daraus einerseits die Folgerung ergibt, daß dem demokratischen Souverän positivrechtlich die Möglichkeit eingeräumt werden muß, die Verfassung jederzeit in allen Teilen zu revidieren, andererseits „logisch“ notwendig diese positivrechtlich gegebene Möglichkeit selbst nicht wieder durch Revision beseitigt werden darf. Nach diesem Autor ist es also „logisch“ ausgeschlossen, auf Grund des Prinzips das Prinzip zu beseitigen; er sieht hier eine materielle Schranke der Verfassungsrevision und der Volkssouveränität.

Dazu ist festzustellen, daß es aus grundsätzlichen oder praktischen Erwägungen notwendig sein kann, zur Erhaltung der als ein höchster Wert verstandenen Demokratie verfassungsfeindliche Parteien von der Staatswillensbildung auszuschließen sowie der Verfassungsrevision materielle Schranken zu setzen; dazu ist aber in jedem Falle die Erlassung positiver Parteiverbots- und Revisionsvorschriften erforderlich. Solange diese fehlen, solange eine demokratische Verfassung ihre Abänderung — wenn auch unter erschwerten Bedingungen — zuläßt, solange eine Verfassung allen politischen Parteien ohne Rücksicht auf ihre Zielsetzung gleiche Chancen gibt, ist jede Ableitung des Gegenteiles aus dem „Sinnganzen“ der Verfassung, aus dem der Verfassung immanenten Ordnungsbild oder Grundprinzip rechtswissenschaftlich unhaltbar.

Rechtspolitisch Wünschenswertes darf nicht dem geltenden Recht unterschoben werden; die „Grundeinstellung“ einer demokratischen Verfassung gegenüber extremistischen Parteien und der totalen Verfassungsrevision kann immer nur im Abstraktionswege aus der Summe der einschlägigen Vorschriften gewonnen werden.

II.

Vor allem die Erfahrungen der Weimarer Republik mit den extremistischen Bewegungen führten zur Regelung des Art. 21 Abs. 2 des Bonner Grundgesetzes. Lehre und Rechtsprechung haben sich mit dieser Vorschrift eingehend befaßt und den Begriff der „streitbaren Demokratie“ geprägt.

Grundgedanke dieser Auffassung ist, daß auch in der Demokratie die Toleranz ihre Grenze habe. Demokratische Toleranz heißt demnach nicht, daß schlechthin alle politischen Bestrebungen geduldet werden; die Freiheit, an der politischen Auseinandersetzung teilzunehmen und sich um die Unterstützung der Mehrheit zu bewerben, soll vielmehr nur jenen Parteien gewährt werden, die diese Freiheit auch anderen zugestehen.

Anspruch darauf, Mehrheits- und Regierungspartei zu werden, sollen nach dieser Auffassung nur jene Parteien haben, die bereit sind, diese Position entsprechend den demokratischen Spielregeln auch wieder aufzugeben. Jene Parteien hingegen, die durch Abschaffung der freiheitlichen demokratischen Ordnung das Volk um seine willensbildende Funktion, vor allem um seine Schiedsrichterrolle bringen wollen, können sich nicht auf demokratische Legitimation berufen.

Die Demokratie ist in dieser Sicht eindeutig wertbezogen; in der Orientierung an den Grundrechten des Einzelnen, am Ideal der Rechtsstaatlichkeit sowie vor allem am Prinzip der demokratischen Mitwirkung der Normunterworfenen an der Bildung des Staatswillens findet die Macht des demokratischen Souveräns ihre Grenze. Der Mehrheitsentscheid ist nicht nur an formelle, sondern auch an materielle Schranken gebunden; der Verfassungsrevision sind gewisse letzte Verfassungswerte entzogen.

Entsprechendes gilt auch für den demokratischen Wettkampf der politischen Parteien; auch dieser hat sich im Rahmen eines bestimmten Wertsystems abzuspielen. Das Prinzip der gleichen Chance ist an materielle Voraussetzungen gebunden; die Toleranz setzt die Anerkennung der Grundwerte der Verfassung voraus. Die so verstandene Demokratie findet in der Verwurzelung in den genannten Grundsätzen das Recht und die Pflicht zur Selbstverteidigung.

Auch praktisch-politische Überlegungen haben zur Bildung der Auffassung von der „streitbaren“ Demokratie beigetragen. In diesem Sinne führte das Deutsche Bundesverfassungsgericht aus:

Wenn die Vielfalt der Weltanschauungen und Interessen nicht die Bildung eines einheitlichen Staatswillens überhaupt unmöglich machen soll, dann muß bei denen, die zur Mitwirkung an dieser Willensbildung berufen sind, wenigstens Einmütigkeit in der Bejahung der verfassungsrechtlichen Grundwerte bestehen. Es ist denkbar, daß eine politische Partei, die diese Grundwerte verwirft und bekämpft, als gesellschaftlich-politische Gruppe besteht und sich betätigt; es ist aber nicht denkbar, daß ihr die verantwortliche, rechtlich maßgebliche Mitwirkung an der Bildung des Staatswillens verfassungsrechtlich garantiert werden könnte. [2]

Durch die Unterordnung der Parteien unter das Wertgefüge der Verfassung soll somit eine gewisse ideologische Vereinheitlichung erreicht werden.

Dies stimmt mit der Regelung über Schranken der Verfassungsrevision überein. Das Bonner Grundgesetz erklärt bestimmte grundsätzliche Verfassungsbestimmungen für unabänderlich. Die dadurch gegebene Bindung des demokratischen Verfassungsgesetzgebers an die Grundwerte der Verfassung bedingt konsequenterweise die Verpflichtung der an der politischen Willensbildung mitwirkenden Parteien, keine Zielsetzung zu verfolgen, die auch der demokratische Souverän nicht verfolgen darf.

Das bedeutet Freiheit für diejenigen politischen Parteien, die sich der Freiheit und der Toleranz verpflichtet wissen, hingegen Ausschaltung jener Parteien, deren Zielsetzung mit den Grundsätzen einer freiheitlichen Demokratie nicht zu vereinbaren ist. Es ist der „Versuch einer Synthese zwischen dem Prinzip der Toleranz gegenüber allen politischen Auffassungen und dem Bekenntnis zu gewissen unantastbaren Grundwerten der Staatsordnung“, der zur „streitbaren“ Demokratie des Bonner Grundgesetzes geführt hat. [3]

Die Verfechter dieser Anschauung gehen allerdings nicht so weit, die Ausschaltung einer Partei aus dem politischen Leben schon dann zu rechtfertigen, wenn diese Partei einzelne Vorschriften oder auch ganze Institutionen der Verfassung mit legalen Mitteln bekämpft. Das Parteiverbot wird erst dann als demokratisch legitimiert angesehen, wenn die betreffende Partei die obersten Werte des freiheitlichen demokratischen Staates beseitigen will.

Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß eine Spannung zwischen der Möglichkeit des Parteiverbots und dem Prinzip der „politischen Freiheit“ bestehen bleibt, auch wenn man es angesichts der Konstitutionalisierung und Privilegierung der politischen Parteien für notwendig hält, extremistische Parteien von der Staatswillensbildung auszuschließen. Für eine freiheitliche demokratische Verfassungsordnung ist sowohl das Recht der freien Meinungsäußerung als auch das Recht auf freie politische Betätigung und damit auf Bildung politischer Parteien charakteristisch.

Denn es ist eine der Grundanschauungen der freiheitlichen Demokratie, daß nur die ständige Auseinandersetzung zwischen den einander begegnenden sozialen Kräften und Interessen, den politischen Ideen und damit auch den sie vertretenden politischen Parteien der richtige Weg zur Bildung des Staatswillens ist, nicht in dem Sinne, daß er immer objektiv richtige Ergebnisse liefere, denn dieser Weg ist a process of trial and error (Talmon), aber doch so, daß er durch die ständige gegenseitige Kontrolle und Kritik die beste Gewähr für eine (relativ) richtige politische Linie als Resultante und Ausgleich zwischen den im Staat wirksamen politischen Kräften gibt. [4]

Bei konsequenter Durchführung dieses Gedankens müßte den Vertretern jeder politischen Konzeption die Möglichkeit eröffnet werden, sich in der Form einer politischen Partei zu organisieren und für die Verwirklichung ihrer politischen Auffassung zu werben. Auch das Bundesverfassungsgericht gibt zu, daß „die nicht durch den Wählerwillen im Prozeß der staatlichen Willensbildung, sondern durch staatlichen Eingriff sich vollziehende Ausschaltung einer politischen Partei aus dem politischen Leben zu dieser Konsequenz jedenfalls theoretisch in Widerspruch steht“. [5]

III.

Diese Überlegung ist der Grundgedanke jener Anschauung, die als „neutrale“ Demokratie bezeichnet wird und die es seit den Anfängen der demokratischen Bewegung gegeben hat. Leitende Gesichtspunkte sind einerseits das konsequent durchgeführte demokratische Prinzip, daß allein das Volk zwischen den vielfältigen Meinungen und Bestrebungen im Wege des Mehrheitsentscheides zu wählen habe, andererseits das Prinzip der Duldung Andersdenkender, die Idee der Toleranz, die Kelsen als das Wesen der Demokratie bezeichnet. [6]

Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es als undemokratisch, Parteien, die eine auf einer grundsätzlich anderen als der freiheitlichen demokratischen Rechts- und Staatsidee fußende Ordnung (auf legalem Wege) durchsetzen wollen, zwangsweise aus dem demokratischen Wettkampf auszuschließen. Die Bildung des demokratischen Mehrheitswillens als Ausdruck der Volkssouveränität setzt die freie Betätigung und Chancengleichheit aller politischer Kräfte voraus.

Die so verstandene Demokratie

schätzt den politischen Willen jedermanns gleich ein, wie sie auch jeden politischen Glauben, jede politische Meinung, deren Ausdruck ja nur der politische Wille ist, gleichermaßen achtet. Darum gibt sie jeder politischen Überzeugung die gleiche Möglichkeit, sich zu äußern und im freien Wettbewerb um die Gemüter der Menschen sich geltend zu machen. [7]

Voraussetzung der demokratischen Willensbildung ist die freie Äußerung der Meinungen in dem Bestreben, durch rationale Auseinandersetzung in Rede und Gegenrede die gemeinsame Überzeugung oder zumindest den zumutbaren Kompromiß zu erringen. Gerade die dialektische Form der Meinungs- und Willensbildung gilt nicht zu Unrecht als typisch demokratisch.

Vom Standpunkt einer so verstandenen, extrem „neutralen“ Demokratie, die die Tolerierung jeder Meinung, vor allem aber die Beteiligung jeder politischen Gruppe am demokratischen Wettkampf gebietet, müßten sogar Einwände gegen den vom Deutschen Bundesverfassungsgericht angedeuteten Lösungsversuch erhoben werden. Nach Auffassung des Gerichtes könnte eine extremistische Partei wohl als gesellschaftliche Gruppe bestehen bleiben und unter Achtung des Grundrechtes der freien Meinungsäußerung an dem Prozeß der Meinungsbildung mitwirken; hingegen müßte ihr das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht, in einer rechtlich maßgeblichen Weise (durch Beteiligung an Wahlen, an Abstimmungen im Parlament sowiean der Regierungsbildung) an der Staatswillensbildung mitzuwirken, entzogen werden.

Dazu wäre vom Standpunkt einer radikal „neutralen“ Demokratie zu sagen, daß zwischen der demokratischen Meinungsbildung und der demokratischen Willensbildung nicht geschieden werden kann. Die politischen Parteien sind unentbehrliche Instrumente des politischen Prozesses in einer Demokratie, und zwar sowohl im vorstaatlichen Raum durch Mitwirkung an der Meinungsbildung als auch im staatlichen Bereich durch Mitwirkung an der Willensbildung.

Erst durch die politischen Parteien wird das Volk als politischer Faktor aktualisiert und handlungsfähig gemacht. Bedeutet damit nicht das Verbot einer Partei, daß ein Teil des Volkes bei Wahlen seine Meinung und seinen Willen nicht entsprechend kundtun kann? Wird nicht durch ein Parteiverbot das Volk in seiner vornehmsten Funktion, nämlich aus den einander widerstreitenden Auffassungen der politischen Gruppen die richtige auszuwählen und durch freie Mehrheitsentscheidung zur volonté générale zu erheben, geschmälert?

Von einer ganzen Reihe namhafter Autoren wird die philosophische Grundposition des Relativismus als — theoretisch wie praktisch — unentbehrliche Grundlage jeder demokratischen Ordnung bezeichnet. So hat etwa der deutsche Rechtsphilosoph Radbruch ausgeführt, daß „der Relativismus ... die gedankliche Voraussetzung der Demokratie“ sei.

Sie lehnt es ab, sich mit einer bestimmten politischen Auffassung zu identifizieren, ist vielmehr bereit, jeder politischen Auffassung, die sich die Mehrheit verschaffen konnte, die Führung im Staate zu überlassen, weil sie ein eindeutiges Kriterium für die Richtigkeit politischer Anschauungen nicht kennt, die Möglichkeit eines Standpunktes über den Parteien nicht anerkennt. [8]

Der Relativismus will der in politischen Kämpfen verderblichen Selbstgerechtigkeit entgegenwirken, die beim Gegner nur Torheit oder Böswilligkeit sieht. Demokratie ist nur in einem Volk möglich, dem die Toleranz ein höchster Wert ist; Toleranz aber wird es regelmäßig nur dort geben, wo nicht jeder seine Position als absolut behauptet.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat ausgesprochen, daß die Demokratie auf der Anerkennung eines „relativen Vernunftgehaltes“ aller politischen Meinungen beruhe; sie

muß sich ihrem Wesen nach zu der Auffassung bekennen, daß es im Bereich der politischen Grundanschauungen eine beweisbare und unwiderlegbare Richtigkeit nicht gibt ... Nur unter dieser Voraussetzung kann das Mehrparteienprinzip als Verfassungsgrundsatz für die Dauer gesichert und das Mindestmaß an politischer Toleranz gewährleistet werden, das jeder Partei die Pflicht auferlegt, wenigstens die Möglichkeit anzuerkennen, daß auch Ziele und Verhalten anderer Parteien gleichwertig und richtig sein können. [9]

Schließlich hat Kelsen in verschiedenen seiner Schriften ausgeführt, daß einer metaphysisch-absolutistischen Weltanschauung die autokratische, „der kritisch-relativistischen die demokratische Haltung zugeordnet“ sei.

Wer absolute Wahrheit und absolute Werte menschlicher Erkenntnis für verschlossen hält, muß nicht nur die eigene, muß auch die fremde, gegenteilige Meinung zumindest für möglich halten. Darum ist der Relativismus die Weltanschauung, die der demokratische Gedanke voraussetzt ... Die für die Demokratie so charakteristische Herrschaft der Majorität unterscheidet sich von jeder anderen Herrschaft dadurch, daß sie eine Opposition — die Minorität — ihrem innersten Wesen nach nicht nur begrifflich voraussetzt, sondern auch politisch anerkennt und in den Grund- und Freiheitsrechten, im Prinzipe der Proportionalität schützt. [10]

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