Wirtschaft bricht Verfassung

Der Streit über die verfassungsrechtliche Stellung einer reformierten Paritätischen Kommission brach bezeichnenderweise erst los, nachdem die Wirtschaftspolitiker gegensätzlicher Interessenvertretungen und Weltanschauungen sich geeinigt hatten. Dies führt wieder einmal vor Augen, daß Wirtschaftspolitiker und Rechtspolitiker scharf differierende, um nicht zu sagen unvereinbare Auffassungen über wirtschaftspolitisch erforderliche und rechtspolitisch mögliche Maßnahmen haben.

Die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung hat uns in Österreich die Mitwirkung der großen Interessenvertretungen beschert, und keine verfassungsjuristische Erwägung kann diese Tatsache aus der Welt schaffen. Dabei würde man sich in manchen Kreisen vielleicht noch damit abfinden, daß die Handelskammern und ihre Unterorganisationen tief ins Wirtschaftsgeschehen eingreifen, desgleichen die Landwirtschaftskammern. Zur Nachtmahr wachsen sich die Bedenken erst dann aus, wenn die Arbeitnehmerverbände ihr wirtschaftliches Mitbestimmungsrecht anmelden und das stärkste Beweisstück ihrer Kompetenz, die Lohnpolitik, in die Waagschale legen. Beispiele für das Mitwirken der Gewerkschaften an der Wirtschaftspolitik gibt es in Westeuropa nachgerade genug. Derartige Mitwirkung gibt es in Frankreich, Holland, vielleicht bald auch in Großbritannien. Die OEEC hat in ihrem letzten Bericht vor ihrer Umgestaltung zur OECD bedeutsame Vorschläge in dieser Hinsicht erstattet und das Problem den Wirtschaftspolitikern als fortwirkendes Vermächtnis hinterlassen.

Nicht so sehr ideologische, sondern vor allem ökonomische und soziale Triebkräfte drängen die Gewerkschaften auf eine Bahn, die zur wirtschaftlichen Mitbestimmung führt. Das vielzitierte Abkommen über die Reform der Paritätischen Kommission — vulgo Raab-Olah-Abkommen — ist das Ergebnis eines von stärkster Dynamik erfüllten soziologischen Prozesses. Und es hat sich gezeigt, daß die österreichische Gewerkschaftsbewegung in ihrem Streben nach wirtschaftlicher Mitbestimmung bei den Wirtschaftspolitikern der gegnerischen Wirtschaftsverbände mehr Verständnis und Entgegenkommen wecken konnte als bei den Politikern und Ideologen.

Während der Hochkonjunktur von 1954 bis 1961 stieg das Preisniveau im langjährigen österreichischen Durchschnitt um rund zwei Prozent. Unser Wirtschaftsraum befand sich somit innerhalb Europas in gesicherter Position, denn in den meisten westeuropäischen Ländern — wie Großbritannien, Frankreich, Holland, Norwegen, Schweden, Dänemark — stieg das Preisniveau stärker als bei uns, in Deutschland, Italien, Belgien, Portugal und der Schweiz etwas weniger stark. 1961 hingegen stieg unser Preisniveau im Jahresdurchschnitt um 3,6 Prozent.

Preiswelle unterwegs

Der Start dieser Preiswelle sah verhältnismäßig harmlos aus. Im 1. Halbjahr lagen die Preise im Durchschnitt um 2,6 Prozent über dem Durchschnitt des Vorjahres. Doch im Juli und August gab eseinen Ruck nach oben. Im 2. Halbjahr lag dann das Preisniveau um 4,5 Prozent über dem Vergleichszeitraum 1960, im 4. Quartal sogar um 5,2 Prozent über dem Vorjahrsniveau. Hingegen war 1959 das Preisniveau nur um 1,1 Prozent, im Jahr 1960 nur um 1,9 Prozent gestiegen. Soweit es sich bisher überblicken läßt, befanden wir uns 1961 an der Spitze des Preisanstiegs in allen westeuropäischen Ländern. Wir haben somit einen Rekord wiedererobert, den wir Anfang der Fünfzigerjahre bereits einmal inne hatten.

Wenn man die Ursachen der Preissteigerungen analysiert, kommt man zu dem Schluß, daß sämtliche Teilbereiche der Nachfrage das mögliche langjährige Wachstum der österreichischen Wirtschaft, das man günstigenfalls mit 5 bis 6 Prozent beziffern kann, überstiegen haben. Die öffentliche Nachfrage ist um 7,5 Prozent gestiegen, die Nachfrage des Außenhandels um 8,5 Prozent, die private Nachfrage um 11 Prozent und die Nachfrage nach Investitionsgütern sogar um 13 Prozent. Ermöglicht wurde diese Nachfrage-Entwicklung durch eine verkehrte Steuerpolitik, vor allem auf dem Gebiete der Investitionen, wo wir Steuerbegünstigungen einräumten, als ob wir uns in einer Depression befänden. Weiters wurde sie ermöglicht durch eine Geldpolitik, die eine Steigerung der Geldmenge im 1. Quartal um 7,4 Prozent, im 2. Quartal um 8,3 Prozent, im 3. Quartal um 8,7 Prozent nach sich zog.

Die Masseneinkommen stiegen im 1. Quartal um 8,3 Prozent, im 2. Quartal um 10,3 Prozent, im 3. Quartal um 9,3 Prozent. Dabei wurde die „Lohndrift“, die Auseinanderentwicklung von Verdiensten und Kollektivvertragslöhnen, im Lauf des Jahres 1961 stärker — ein Beweis dafür, daß es die Nachfragesituation war, die in erster Linie zur übermäßigen Steigerung der Masseneinkommen führte, während die Lohnpolitik der Gewerkschaften versuchte — und nicht einmal erfolgreich — mit dieser Entwicklung Schritt zu halten. Im angelsächsischen Nationalökonomen-Slang heißt dies, daß wir es auch auf dem Lohnsektor (zumindest in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle) nicht mit einem „cost push“, sondern mit einem „demand pull“ zu tun hatten.

Besonders nachdenklich stimmte die Wirtschaftspolitiker der Umstand, daß das Tempo des Wirtschaftswachstums im Lauf des Jahres 1961 absank, und zwar von 7,3 Prozent im 1. Quartal 1961 auf 4 Prozent im 3. Quartal. Ganz offensichtlich war es also der österreichischen Wirtschaftspolitik nicht gelungen, die so oft beschworene Stabilität des Preisniveaus auch nur im bisherigen, an sich schon unbefriedigenden Ausmaß aufrechtzuerhalten und die Entwicklung von wirksamer Nachfrage und realem Wirtschaftswachstum zu koordinieren.

Der Staat dankt ab

Nun wäre es an sich die Aufgabe der — von manchen Verfassungsdogmatikern als für die Wirtschaftspolitik einzig zuständig angesehenen — Staatsorgane gewesen, sich mit der so entstandenen konjunkturpolitisch explosiven, aber auch innerpolitisch äußerst gefährlichen Situation zu befassen. De facto trat man aber das ganze Problem vielleicht weniger zuständigkeits- als einfachheitshalber der Paritätischen Kommission ab, also einem auf freiwilliger Grundlage bestehenden Beratungsorgan der Wirtschaftspartner und der Bundesregierung.

Es handelt sich hier um ein Organ, das manche Juristen nach dem alten Sprichwort „Quod non est in actis non est in mundo“ behandeln wollen. Die Art des Vorgehens der praktischen Wirtschaftspolitiker war aber angesichts der Konstruktion und der eingefahrenen Arbeitsweise des Nationalrats und der Bundesregierung naheliegend. Der Nationalrat kann sich, wenn wir die Dinge realistisch betrachten, aus strukturellen Gründen mit brennenden, sofort zu lösenden konjunkturpolitischen Problemen nicht befassen. Ihm fehlt der nötige administrative Apparat zur Behandlung dieser Probleme. Seine Konstruktion verbietet ihm eine entsprechend expeditive Arbeitsweise. Vor allem verfügt er nicht über die erforderlichen direkten Querverbindungen zur Wirtschaft. Er kann nur indirekt, nur als Gesetzgeber, auf die Wirtschaft einwirken. Er hat weder direkten Zugang zur Preis- und Lohnpolitik noch auch zu vielen anderen Bestimmungsgründen der Nachfrage und der Wirtschaftsentwicklung.

Selbst sein viel beweglicherer Widerpart, die Bundesregierung, hat sich aus praktischen Erwägungen seit den ersten wirtschaftspolitischen Schritten der Zweiten Republik verschiedener Hilfskonstruktionen bedient, um wirtschaftspolitische Aufgaben zu bewältigen. Es sind dies Konstruktionen, die von den Schöpfern unserer Verfassung in den Zwanzigerjahren nicht ins Auge gefaßt wurden, da diese die wirtschaftspolitischen Probleme der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts nicht vorhersehen konnten. Die wirtschaftspolitischen Erfordernisse der Praxis schlagen sich in der nationalökonomischen Theorie erst nach mehreren Jahren nieder, in der Rechtstheorie und Rechtsphilosophie erst nach einigen Jahrzehnten.

Fakten, die sich in der Praxis höchst nachdrücklich geltend machen, steht die staatsrechtliche Theorie vorläufig hilflos gegenüber. Die großen Wirtschaftsverbände — in erster Linie die Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft, die Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftskammern und der Österreichische Gewerkschaftsbund, aber auch die Arbeiterkammern und einige kleinere Interessenvertretungen — sind weit über ihre ursprüngliche Statur gewachsen. Sie haben sich zu Organisationen entwickelt, die nicht nur aktiv Wirtschaftspolitik betreiben, sondern auch jene Lücken in der Wirtschaftspolitik ausfüllen, für die unsere Staatsverwaltung und unsere Verfassung nicht vorgesorgt haben.

Unsere liberale Verfassung nimmt z.B. von der gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Lohnpolitik kaum Kenntnis. Dasselbe gilt für die Preispolitik, in die einzugreifen eigentlich nur für Zeiten wirtschaftlichen Notstandes vorgesehen ist. Die Rechtswissenschaft glaubt vorläufig noch an das Wirken des uneingeschränkten Wettbewerbs, und sie weiß nichts von der Existenz des Monopolkapitalismus.

Die Gewerkschaft als Seismograph

Die Initiative des ÖGB zur Reform der „Paritätischen“ ist sehr begreiflich. Die Mitglieder des Gewerkschaftsbundes sind gegenüber Preissteigerungen äußerst empfindlich. Die Gewerkschaftssekretäre, die heute den Gewerkschaftsmitgliedern — in nicht geringerem Maß als die Abgeordneten ihren Wählern — Rede und Antwort stehen müssen, verspüren die ersten und stärksten Stöße innenpolitischer Bewegungen, zumindest soweit sie Preis- und Lohnfragen betreffen. Sie müssen diese Stöße auffangen, und sie geben den Druck an ihre übergeordneten Körperschaften, in letzter Linie an den ÖGB weiter. Dem Gewerkschaftsbund stehen dann zwei Möglichkeiten offen. Er kann den Ball den Gewerkschaften zurückgeben und sie zur lohnpolitischen Aktion führen. Er kann aber auch den Versuch unternehmen, die Wirtschaftspartner und die Bundesregierung auf ein gesamtwirtschaftliches Konzept zur Überwindung der Spannungen festzulegen, und damit sowohl das materielle wie auch das psychologische Problem lösen. Er kann auf diese Weise konjunktur- und preispolitische Maßnahmen herbeiführen, die seinen Mitgliedern — aber auch allen anderen kleinen Leuten, die durch die Preisentwicklung beunruhigt sind — die Gewißheit geben, daß eine der stärksten politischen und wirtschaftlichen Kraftkonzentrationen dieses Landes alles daran setzen wird, um die aufgetauchten Probleme zu meistern.

Die reformierte Paritätische Kommission wird sich, obwohl weiterhin freiwilliges Beratungsorgan der Wirtschaftspartner, mit Grundsatzfragen der Wirtschaftspolitik befassen. Man will nicht wie bisher Preis- und Lohnbewegungen bloß durch „Seelenmassage“ bremsen — ein Gedanke, der nur dem Wirtschaftstheoretiker Schauer über den Rücken jagt, den Wirtschaftspraktiker aber weit weniger schreckt, wenngleich auch er sich der begrenzten Möglichkeiten solcher Massage bewußt ist. Sowohl dem Theoretiker wie dem Praktiker ist jedoch klar, daß neben einer Gestaltung der Preise und Löhne durch Angebot und Nachfrage (die ihrerseits wiederum durch Arbeitsmarkt-, Budget-, Währungs-, Kredit-, Zoll- und Handelspolitik bestimmt werden) auch ein Gutteil direkter Lohn- und Preispolitik gerechtfertigt ist. Gerade in einem kleinen, durch Hochschutzzölle und teilweise sehr niedrige Importkontingente oder totale Importunterbindungen geschützten Wirtschaftsraum, in dem noch dazu die Unternehmerorganisationen straffer organisiert sind als in anderen Ländern, spielt der Wettbewerb eine noch geringere Rolle als im modernen Monopolkapitalismus ohnehin. Zweifellos gilt daher für Österreich nicht das klassische Wettbewerbsmodell, sondern das eines monopolistisch-oligopolistisch organisierten Marktes. In einem solchen System ist aber der dirigistische Eingriff in die Preisgestaltung ökonomisch sinnvoll, ja unbedingt notwendig. Andernfalls kommt es neben der Ausbeutung der Konsumenten auch zu einer direkten Ausbeutung der Anbieter, die auf Märkten mit Wettbewerb arbeiten, durch jene anderen Anbieter, die als Preisfixierer auftreten können, da sie auf Märkten arbeiten, auf denen ein monopolistischer Wettbewerb herrscht. Wer das erkennt, versteht auch, warum die Bundeskammer der gewerblichen Wirtschaft für eine Monopolkontrolle eintreten muß.

Der Ausbau der Paritätischen Kommission zu einem Instrument der Monopolpreiskontrolle hat bei den betroffenen Wirtschaftszweigen alles andere als Begeisterung hervorgerufen. Dennoch hat diese Komponente des Abkommens weniger Kritik und weniger Widerstand hervorgerufen als die Absicht, die Paritätische Kommission zu einem Instrument der Koordinierung der Wirtschaftspolitik auszubauen. Es würde zu weit führen, hier darzulegen, in welchen Punkten und warum die nach Auffassung der Verfassungsdogmatiker angeblich einzig zuständigen Körperschaften es bisher versäumt haben, diese Koordinierungsfunktion auszuüben. Jedenfalls kann nur eine Körperschaft, in der die Wirtschaftsverbände vertreten sind, die für die direkte Lohn- und Preispolitik in hohem Maß verantwortlich sind, diese Aufgaben erfüllen. Will man die Gewerkschaften verpflichten, ihre Lohnpolitik in ein gesamtwirtschaftliches Konzept einzubauen, so muß man ihnen die Möglichkeit einräumen, daran maßgeblich mitzuwirken. Nur dann können sie die erhöhte Verantwortung tragen und die notwendigen Maßnahmen mit Überzeugungskraft gegenüber ihren Mitgliedern vertreten.

In welcher Form in der reformierten Paritätischen Kommission die Koordinierung wirtschaftspolitischer Maßnahmen erfolgen soll, ist nicht völlig geklärt worden. Andeutungsweise wurde festgehalten, daß die beiden Unterausschüsse der Paritätischen Kommission die notwendigen Vorarbeiten leisten sollen, wobei sie sich auch der Hilfe von Wissenschaftlern bedienen können. Die so erarbeiteten Konzepte sollen dann in der Paritätischen Kommission durchberaten und der Bundesregierung als Gutachten oder Empfehlung weitergereicht werden. Die Bundesregierung wird dann diese Empfehlung entweder selbst behandeln oder im wirtschaftlichen Ministerkomitee behandeln lassen. Selbstverständlich muß dann, sofern gesetzgeberische Maßnahmen notwendig sind, die Bundesregierung in entsprechender Form an das Parlament herantreten.

Desto schlimmer für die Verfassung

Diese Konstruktion soll zu einer rationalen, koordinierten Wirtschaftspolitik beitragen. Sie ist weder völlig neu, denn seit 1945 existiert sie ja in der einen oder anderen Form, noch auch ohne auswärtiges Vorbild. In durchaus bürgerlich regierten Ländern, z.B. in Frankreich und Großbritannien, sind Körperschaften errichtet worden, in denen die Wirtschaftspartner, die Regierung und die Planungsbehörden zusammenarbeiten. Es sind dies Einrichtungen, die aus den unmittelbaren Bedürfnissen der modernen Wirtschaftspolitik erwachsen sind und sich neben dem, notfalls gegen das Althergebrachte durchgesetzt haben.

Die Wirtschaftspolitiker sollten sich nicht scheuen, auf der von den Verfassungsdogmatikern geschaffenen Diskussionsbasis die Gegenfrage zu stellen, ob man heute den Gedanken einer koordinierten Wirtschaftspolitik, einer geplanten Wirtschaftsentwicklung, einer aktiven Konjunktur- und Arbeitsmarktpolitik einfach in die Ecke stellen kann — angesichts der unabsehbaren Umstellungsprobleme durch die europäische Integration, angesichts unserer Lage im nicht nur politischen, sondern auch wirtschaftlichen Kräftefeld in Ost und West.

Wenn die wirtschaftliche Wirklichkeit mit manchen Gesichtspunkten der Verfassung nicht übereinstimmt, wenn der verfassungsmäßig vorgesehene Verwaltungsaufbau den wirtschaftspolitischen Bedürfnissen nicht mehr genügt, darf wohl die weitere Frage aufgeworfen werden, wer sich wem anzupassen hat.